私妓出现于春秋战国时期。但是，真正的国家经营娼妓业，却是由管仲开创的。

管仲在位时不但推行一系列改革措施，还设置“女闾”。所谓“女闾”，就是妓院。也就是说，管仲是第一个设置官方妓院的人。管仲于公元前685年被封为“卿”，死于公元前645年，因此设“女闾”制应该是在公元前685年至公元前645年之间。这比梭伦创立雅典国家妓院(公元前594年)至少还要早50年以上。因此有人说管仲是“世界官妓之父”。

当时妓女数量还是比较多的，如管仲设女闾300，据《周礼》中说“五家为比”，“五比为闾”，一闾是25家，总数当为7500家，若设700，就有1.75万家之多。

“女闾”制开了国家经营娼妓业的先河。作为政治家管仲，其实行“女闾”制，目的有四：一是为了增加国家收入。清代褚人在《坚瓠续集》卷一记载：“管子治齐，置女闾七百，征其夜合之资，以充国用，此即教坊花粉钱之始也。”二是为了缓解及调和社会矛盾。三是招揽游士，网罗人才。当时诸侯争雄，齐桓公为了能够称霸天下，借助美女来招引人才。四是供齐桓公淫乐。齐桓公是一个好色之徒，这在文献中有所记载：“好内，多内宠，如夫人者六人。”他好色无度，喜欢寻求刺激。但管仲设立妓院，最重要的目的是为了从中收税以作军费。

管仲设立市妓和妓院，对后世中国公共制度产生了非常深远的影响。在他的影响下，春秋各国纷纷效仿，后世的封建统治者也从此让娼妓制度获得合法地位，这恐怕是作为春秋时期的大政治家、思想家的管仲始料未及的吧!我们完全可以想像，当时的妓院肯定不像日后那样畏首畏尾，而是在管仲丞相的庇护之下，光明正大地经营。所以娼妓们当然要奉管仲为“保护神”了，这一习惯也延续到了后世。